全國(guó)人大痛批安全生產(chǎn)形式主義：管生產(chǎn)不管安全、風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)好看不好用！

全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)執(zhí)法檢查組

關(guān)于檢查《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》

實(shí)施情況的報(bào)告

（節(jié)選）

法律實(shí)施存在的主要問題

盡管全國(guó)安全生產(chǎn)形勢(shì)總體穩(wěn)定向好，執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)，重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)領(lǐng)域安全生產(chǎn)形勢(shì)依然嚴(yán)峻復(fù)雜，安全生產(chǎn)法規(guī)定的重要制度在部分地區(qū)、部分企業(yè)落實(shí)不力，今年以來重特大事故有所反彈。截至11月底，全國(guó)發(fā)生重特大事故15起、死亡279人，同比增加6起、92人。其中，寧夏銀川富洋燒烤店“6·21”特別重大燃?xì)獗ㄊ鹿适切轮袊?guó)成立以來死亡人數(shù)最多的燃?xì)馐鹿?。安全生產(chǎn)工作距離法律要求，距離改革發(fā)展目標(biāo)和人民期待還有差距，安全生產(chǎn)依法治理、綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理任重道遠(yuǎn)。?安全生產(chǎn)工作距離法律要求，距離改革發(fā)展目標(biāo)和人民期待還有差距，安全生產(chǎn)依法治理、綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理任重道遠(yuǎn)。

（一）內(nèi)生動(dòng)力不足，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位主體責(zé)任虛化

安全生產(chǎn)責(zé)任制是安全管理的核心。實(shí)際工作中，受經(jīng)濟(jì)效益驅(qū)動(dòng)，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位安全發(fā)展紅線彈性大，?安全生產(chǎn)工作“說起來重要、干起來次要、忙起來不要”。

1. 全員安全生產(chǎn)責(zé)任制落實(shí)不到位。?一些企業(yè)建立起來的全員安全生產(chǎn)責(zé)任制與安全生產(chǎn)法的要求還有較大差距，“安全壓力逐級(jí)遞減，安全責(zé)任落實(shí)不下去”的問題比較突出。有的企業(yè)主要負(fù)責(zé)人習(xí)慣當(dāng)“甩手掌柜”，不重視建章立制的法定“一把手工程”，安全生產(chǎn)管理規(guī)章制度和操作規(guī)程缺失或不實(shí)用，安全員人數(shù)少、專業(yè)能力弱，內(nèi)部安全管理機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)；?管生產(chǎn)不管安全、企業(yè)技術(shù)負(fù)責(zé)人安全管理地位低，現(xiàn)場(chǎng)管理混亂；?沒有做到安全生產(chǎn)責(zé)任制全員全崗位覆蓋，安全生產(chǎn)主體責(zé)任還未壓實(shí)到“最后一米”。

2. 雙重預(yù)防機(jī)制問題突出。?新修改的安全生產(chǎn)法堅(jiān)持預(yù)防為主，確立風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控和隱患排查治理雙重預(yù)防機(jī)制，為從源頭上防范化解重大安全風(fēng)險(xiǎn)、防止和減少生產(chǎn)安全事故豎起兩道屏障。從執(zhí)法檢查和事故發(fā)生情況看，雙重預(yù)防機(jī)制尤其是風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控制度還在推行中，落實(shí)這項(xiàng)重要制度還存在很多問題，安全生產(chǎn)治理模式還沒有完全實(shí)現(xiàn)向事前預(yù)防轉(zhuǎn)變?。?一是企業(yè)對(duì)雙重預(yù)防機(jī)制認(rèn)識(shí)不到位，缺乏建立機(jī)制的主動(dòng)性。?有的省份建立雙重預(yù)防機(jī)制的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位僅有1萬余家；有的企業(yè)認(rèn)為雙重預(yù)防是不必要的重復(fù)工作；有的企業(yè)不知道如何建立風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控制度；有些小微企業(yè)認(rèn)為這只是對(duì)重點(diǎn)行業(yè)重點(diǎn)企業(yè)的要求。?二是風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控制度質(zhì)量不高，好看不好用。?有的企業(yè)沒有全員參與，有的對(duì)危險(xiǎn)源辨識(shí)不充分、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不全面、分級(jí)不準(zhǔn)確，有的建立風(fēng)險(xiǎn)管控制度后，“一勞永逸”，不進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)管控管不住風(fēng)險(xiǎn)。?三是風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控和隱患排查治理銜接不夠。?要么把風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控和隱患排查治理割裂開來，“重治理輕防控”；要么把風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控等同于隱患排查治理，“重創(chuàng)建輕運(yùn)行”，雙重預(yù)防機(jī)制沒有真正浸入企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)全過程，安全管理制度和實(shí)際運(yùn)行“兩張皮”。有的企業(yè)為追求經(jīng)濟(jì)效益，隱瞞重大事故隱患，不向監(jiān)管部門和職工大會(huì)或者職工代表大會(huì)報(bào)告排查治理情況，該停產(chǎn)停業(yè)的不停產(chǎn)停業(yè)，積累新的事故隱患。

3. 綜合防范能力較弱。?一些生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位不按安全生產(chǎn)法第23條規(guī)定提取和使用安全生產(chǎn)費(fèi)用，提取不足、超范圍使用時(shí)有發(fā)生，設(shè)備不定期檢測(cè)、維護(hù)保養(yǎng)，搞技改“馬拉松”帶病生產(chǎn)，事故隱患大量存在；未向從業(yè)人員提供符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的勞動(dòng)防護(hù)用品，安全生產(chǎn)教育培訓(xùn)與生產(chǎn)實(shí)際脫節(jié)，尤其是吊裝、動(dòng)火、有限空間作業(yè)等事故多發(fā)領(lǐng)域，培訓(xùn)針對(duì)性不強(qiáng)；一些企業(yè)單位應(yīng)急預(yù)案編制流于形式，缺乏實(shí)用性；應(yīng)急演練重“演”輕“練”，走過場(chǎng)、做樣子，員工未完全掌握應(yīng)急避險(xiǎn)知識(shí)和自救互救技能，事故應(yīng)對(duì)處置和救援能力差。檢查抽查發(fā)現(xiàn)，小微企業(yè)安全管理水平整體相對(duì)較低，多存在制度不健全、員工不穩(wěn)定、教育培訓(xùn)和勞動(dòng)保護(hù)不到位的痛點(diǎn)難點(diǎn)。2022年1月至2023年5月，在全國(guó)法院審結(jié)一審危害生產(chǎn)安全犯罪刑事案件中，危險(xiǎn)作業(yè)罪2128件，數(shù)量最多，占總數(shù)的48.67%。

此外，非煤礦山中80%以上是小型礦山，安全生產(chǎn)基礎(chǔ)差；建筑施工轉(zhuǎn)包、掛靠與無證上崗、設(shè)備脫離監(jiān)管等問題并存，制造監(jiān)管“真空”；人民群眾身邊不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的燃?xì)狻霸睢⒐?、閥”大量存在，瓶裝液化石油氣“黑網(wǎng)點(diǎn)”、“大瓶充小瓶”、“倒氣”銷售問題仍未根治，嚴(yán)重危害生產(chǎn)安全。

（二）精準(zhǔn)監(jiān)管尚未破題，監(jiān)管成效有待提升

安全生產(chǎn)法修改兩年來，各級(jí)政府認(rèn)真貫徹實(shí)施安全生產(chǎn)法，取得積極成效，但也暴露出監(jiān)管責(zé)任邊界不清、力量不足、成效不穩(wěn)等短板弱項(xiàng)。1. 綜合監(jiān)管、行業(yè)監(jiān)管、屬地監(jiān)管銜接不緊。?現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系分工細(xì)化多元，要求不同層級(jí)地方政府及其部門監(jiān)督管理權(quán)責(zé)清晰、協(xié)調(diào)順暢。執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)，?應(yīng)急管理部門如何“綜合”監(jiān)管，行業(yè)監(jiān)管之間、行業(yè)與綜合監(jiān)管、行業(yè)與屬地監(jiān)管之間如何協(xié)調(diào)配合，避免重復(fù)監(jiān)管、監(jiān)管滯后，是監(jiān)管工作的主要難題，疊加屬地監(jiān)管專業(yè)力量不足、責(zé)任與資源不匹配等因素，監(jiān)管部門容易陷入履職困境。?具體表現(xiàn)在：?安全生產(chǎn)法第3條關(guān)于“三管三必須”的要求，在領(lǐng)域交叉、行業(yè)全鏈條覆蓋等復(fù)雜形態(tài)下，落實(shí)不徹底，“認(rèn)不清、想不到、管不到”的情況時(shí)有發(fā)生。?有意見反映燃?xì)獍踩?、電氣焊作業(yè)、即時(shí)配送等領(lǐng)域的安全監(jiān)管責(zé)任不清晰，重點(diǎn)環(huán)保設(shè)備設(shè)施安全生產(chǎn)監(jiān)管范圍模糊。房屋安全管理涉及用地、規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、驗(yàn)收、改建、經(jīng)營(yíng)等多個(gè)環(huán)節(jié)，部門缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，易造成監(jiān)管缺位。相關(guān)部門在制定配套標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范過程中，互相通氣配合不夠。安全生產(chǎn)法第10條關(guān)于“按照業(yè)務(wù)相近的原則”確定監(jiān)督管理部門的規(guī)定，各地還在探索適用，部分新興行業(yè)領(lǐng)域缺少安全標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)營(yíng)規(guī)范，容易出現(xiàn)監(jiān)管盲區(qū)。安全生產(chǎn)法第17條規(guī)定的“編制安全生產(chǎn)權(quán)力和責(zé)任清單”落實(shí)還不到位，有的地方不標(biāo)明權(quán)力和責(zé)任的法律依據(jù)，有的權(quán)力和責(zé)任區(qū)分不明確，編制工作不規(guī)范。安全生產(chǎn)法第10條、第69條關(guān)于加強(qiáng)部門合作、聯(lián)合檢查的規(guī)定落實(shí)不力，各部門之間尚未形成較強(qiáng)的執(zhí)法合力，聯(lián)合執(zhí)法、事故線索舉報(bào)核查、信息共享等工作機(jī)制還不健全。?有的地方反映，綜合行政執(zhí)法改革后，縣區(qū)行業(yè)部門監(jiān)管與執(zhí)法相分離，發(fā)現(xiàn)的問題必須移交綜合執(zhí)法部門調(diào)查核實(shí)后才能下達(dá)行政處罰決定，監(jiān)管工作協(xié)同不足。2. 基層監(jiān)管力量和能力不足。?一是各地監(jiān)管隊(duì)伍人員數(shù)量結(jié)構(gòu)普遍呈“倒金字塔型”，加之監(jiān)管任務(wù)重、壓力大、追責(zé)嚴(yán)，責(zé)任與保障不相匹配，“怕管安全”“想方設(shè)法不干安全”現(xiàn)象比較普遍，?基層有執(zhí)法資格的人員匱乏、執(zhí)法力量嚴(yán)重不足，“兼職”現(xiàn)象突出。有的地方全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)共有專職人員1199人，兼職人員1706人，編外聘用人員246人。有的地方將安全生產(chǎn)行政執(zhí)法權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）承接不住，“放而不管”、“一放了之”的情況?。二是專業(yè)能力不夠。監(jiān)管裝備、專業(yè)技術(shù)人員數(shù)量等不能滿足監(jiān)管需求。礦山安全、危化品安全監(jiān)管人員中具有專業(yè)背景的不足1/3，與75%的要求有很大差距。有的?。▍^(qū)）應(yīng)急管理系統(tǒng)具備礦山、化工、冶金、安全工程、救災(zāi)等履行職責(zé)所需專業(yè)背景的僅145人，占總數(shù)的18.26%，具備相關(guān)專業(yè)技術(shù)職稱的則更少?；鶎颖O(jiān)管部門到生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位開展監(jiān)督檢查，“不知道查什么”，需要處罰時(shí)，不熟悉相應(yīng)的法律法規(guī)和處罰程序，“查到問題不知道怎么辦”大量存在。3. 安全隱患排查整治質(zhì)量不高。?安全生產(chǎn)法第62條規(guī)定要嚴(yán)格檢查容易發(fā)生重大生產(chǎn)安全事故的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位；要分類分級(jí)制定安全生產(chǎn)年度監(jiān)督檢查計(jì)劃。?實(shí)際工作中，有的地方、監(jiān)管部門除年度監(jiān)督檢查計(jì)劃，還開展各級(jí)各類“集中攻堅(jiān)”、“年終檢查”等工作，抓安全生產(chǎn)工作的力度很大，實(shí)際效果有限。?監(jiān)管部門奔波在監(jiān)管路上，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位疲于應(yīng)付，都缺乏發(fā)現(xiàn)問題和解決問題的強(qiáng)烈意愿，工作作風(fēng)漂浮，許多顯而易見的重大隱患常治長(zhǎng)存，有的對(duì)已經(jīng)發(fā)生事故的教訓(xùn)無動(dòng)于衷、不采取針對(duì)性措施，甚至把排查整治異化為一個(gè)動(dòng)作，不僅導(dǎo)致屢屢破防，還助長(zhǎng)了形式主義。有的地方執(zhí)法“寬松軟虛”問題突出，只檢查不整治，或以罰代管代改、罰而不管不改，該重罰的不重罰、該關(guān)停的不關(guān)停，導(dǎo)致違法違規(guī)行為司空見慣。

（三）監(jiān)督保障制度效果不彰，影響社會(huì)共治深入推進(jìn)

1. 行政執(zhí)法與司法銜接不暢。?檢查中，有關(guān)方面反映違法案件查處移送手續(xù)不規(guī)范，案件移送難、執(zhí)行難；也有意見反映因?qū)Ψ衫斫獠煌姓块T把本應(yīng)依據(jù)安全生產(chǎn)法做出行政處罰和從業(yè)禁止決定的案件，移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任；刑法規(guī)定的緩刑期間禁止令和刑罰執(zhí)行完畢后的從業(yè)禁止措施的適用條件，還存在理解問題；非刑事處罰措施降低生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)隱患、防止犯罪分子再次犯罪的積極功能有待依法落實(shí)。2. 安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)制度不完善。?安全生產(chǎn)責(zé)任險(xiǎn)具有風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管控、事故預(yù)防和分擔(dān)事故賠償責(zé)任的功能，安全生產(chǎn)法鼓勵(lì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位投保，規(guī)定高危行業(yè)、領(lǐng)域生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位應(yīng)當(dāng)投保。檢查發(fā)現(xiàn)，有的高風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)對(duì)安全生產(chǎn)責(zé)任險(xiǎn)的重要性認(rèn)識(shí)不足，投保意愿不強(qiáng)。同時(shí)，市場(chǎng)上部分安全生產(chǎn)責(zé)任險(xiǎn)產(chǎn)品的保險(xiǎn)條款、費(fèi)率等還不夠優(yōu)化，部分行業(yè)領(lǐng)域企業(yè)安全生產(chǎn)責(zé)任險(xiǎn)保費(fèi)過高，有的保險(xiǎn)公司理賠流程繁瑣、理賠效率低下等，也影響了企業(yè)參保的積極性。3. 社會(huì)化服務(wù)問題多。?社會(huì)化服務(wù)機(jī)構(gòu)承擔(dān)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化評(píng)審、安全培訓(xùn)、安全咨詢管理等服務(wù)工作，是參與和推進(jìn)安全生產(chǎn)工作的重要力量，目前存在資質(zhì)掛靠、具體服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、責(zé)任邊界不清、給企業(yè)做虛假臺(tái)賬等問題。2022年應(yīng)急管理部開展“安全生產(chǎn)培訓(xùn)走過場(chǎng)專項(xiàng)整治”，檢查培訓(xùn)機(jī)構(gòu)4171家，發(fā)現(xiàn)問題1.1萬項(xiàng)，淘汰清退315家、停業(yè)整頓299家、責(zé)令整改2445家，占受檢第三方機(jī)構(gòu)的73.34%。4. 信息化建設(shè)水平不高。?企業(yè)方面，部分中小企業(yè)信息化建設(shè)速度緩慢，存在認(rèn)知不足、投入不足的問題，信息化生產(chǎn)技術(shù)與裝備的適應(yīng)性較差。政府方面，法律規(guī)定負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門應(yīng)當(dāng)相互配合、齊抓共管、信息共享、資源共用，在實(shí)際工作中仍存在各行業(yè)領(lǐng)域安全生產(chǎn)監(jiān)管信息系統(tǒng)各自為戰(zhàn)、信息共享難、技術(shù)不兼容、運(yùn)營(yíng)維護(hù)弱等問題，缺乏數(shù)據(jù)互聯(lián)互通、共建共享的頂層設(shè)計(jì)和規(guī)劃，地方在打通數(shù)據(jù)壁壘方面存在較大阻礙，容易造成重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)等情況。5. 應(yīng)急救援能力不強(qiáng)。?應(yīng)急救援體系建設(shè)還不夠完備，存在人員流失嚴(yán)重、保障制度有待完善、力量布局不均、人才科創(chuàng)能力不強(qiáng)等問題。特別是社會(huì)應(yīng)急力量和基層應(yīng)急救援力量還處在起步階段。城市建設(shè)“重面子、輕里子”，管理整體性、系統(tǒng)性不強(qiáng)，應(yīng)急救援預(yù)案和力量薄弱，運(yùn)行面臨重大考驗(yàn)。部分縣區(qū)和工業(yè)園區(qū)應(yīng)急救援設(shè)施設(shè)備配置不足、標(biāo)準(zhǔn)不高、品類不全，應(yīng)急救援隊(duì)伍應(yīng)對(duì)突發(fā)事故能力有限?；鶎討?yīng)急救援信息化能力薄弱，跨行業(yè)、領(lǐng)域、地區(qū)的生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援信息系統(tǒng)建設(shè)推進(jìn)緩慢，未能很好實(shí)現(xiàn)互相聯(lián)通、信息共享和監(jiān)測(cè)預(yù)警。公眾風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)相對(duì)淡薄，全社會(huì)參與應(yīng)急救援的局面還沒有完全形成。

（四）理解適用不統(tǒng)一，減損法律實(shí)施效果

一是部分條款理解適用存在爭(zhēng)議。?安全生產(chǎn)法中一些重要條款和法律用語比較原則，適用時(shí)容易引發(fā)爭(zhēng)議。比如自然人可否視為“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位”，處罰新就任的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位主要負(fù)責(zé)人，如何核定其上一年年收入等。安全生產(chǎn)法第六章“法律責(zé)任”明確了行政處罰金額上下限，因缺乏具體裁量標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)相同或類似的違法違規(guī)行為給予行政處罰的尺度不統(tǒng)一。?二是整體協(xié)同性有待優(yōu)化。?涉及安全生產(chǎn)的多部法律法規(guī)相關(guān)規(guī)定不一致，影響法制統(tǒng)一和實(shí)施效果。同一違法行為在安全生產(chǎn)法和其他法律法規(guī)中均有罰則，處罰幅度不一致。有的法律法規(guī)，如礦山安全法、生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例、安全生產(chǎn)違法行為行政處罰辦法等，未根據(jù)安全生產(chǎn)法新的規(guī)定作修改，已不適應(yīng)新的安全生產(chǎn)工作需要。危險(xiǎn)化學(xué)品全生命周期的安全管理制度還不健全，危險(xiǎn)化學(xué)品安全法尚未出臺(tái)。三?是標(biāo)準(zhǔn)制定工作亟需加強(qiáng)。?安全生產(chǎn)領(lǐng)域中諸多生產(chǎn)、儲(chǔ)存、使用、經(jīng)營(yíng)、運(yùn)輸?shù)拳h(huán)節(jié)，不少標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重過時(shí)；不少新行業(yè)、新業(yè)態(tài)的安全標(biāo)準(zhǔn)仍是空白。1998年國(guó)務(wù)院一些工業(yè)主管部門（如化工部、機(jī)械工業(yè)部等）撤銷后，有的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)長(zhǎng)期未得到修訂。近年來國(guó)務(wù)院有關(guān)部門按照安全生產(chǎn)法的要求，制定了一大批相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域重大事故隱患的判定標(biāo)準(zhǔn)，但仍有部分行業(yè)領(lǐng)域的重大事故隱患標(biāo)準(zhǔn)尚未發(fā)布，?相關(guān)監(jiān)管執(zhí)法人員對(duì)重大事故隱患判定不嚴(yán)謹(jǐn)。執(zhí)法檢查組認(rèn)為，安全生產(chǎn)工作具有長(zhǎng)期性、復(fù)雜性、艱巨性，要客觀看待、理性認(rèn)識(shí)。?安全生產(chǎn)重在預(yù)防，安全意識(shí)要挺在前面。從實(shí)際情況看，社會(huì)公眾安全意識(shí)薄弱、安全知識(shí)欠缺，領(lǐng)導(dǎo)干部、安全專業(yè)人員、一線員工等重點(diǎn)人群對(duì)安全生產(chǎn)的認(rèn)識(shí)與現(xiàn)實(shí)需要相比還有較大差距，實(shí)現(xiàn)依法治安還有很長(zhǎng)的路要走。面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)和困難，我們要堅(jiān)定信心、保持耐心，以實(shí)干擔(dān)當(dāng)?shù)木瘛僬鄄粨系捻g性，持續(xù)推動(dòng)安全生產(chǎn)法貫徹落實(shí)，充分發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的作用，以高水平安全保障高質(zhì)量發(fā)展。

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